Fragen und Antworten zur "Landesverordnung über Gebote für Solaranlagen auf Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten"

Nachfolgend finden Sie die Antworten auf häufig gestellte Fragen zu der am 3. Dezember 2018 in Kraft getretenen "Landesverordnung über Gebote für Solaranlagen auf Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten".

1. Warum braucht es diese Rechtsverordnung und zusätzlich auch noch sogenannte „Vollzugshinweise“?

Mit der Rechtsverordnung möchte die Landesregierung für Rheinland-Pfalz einen weiteren Baustein der Energiewende – die Stromerzeugung aus leistungsstarken Solaranlagen auf Freiflächen – voranbringen und damit die regionale Wertschöpfung fördern.

Konkret geht es in der Verordnung darum, bei den für Solarstromanlagen ab 750 Kilowatt verpflichtenden Ausschreibungen auch Gebote für Freiflächenanlagen auf Grünland in sogenannten benachteiligten Gebieten, das sind ertragsschwache Standorte, in begrenztem Umfang zuzulassen.

Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) lässt Gebote für Solaranlagen auf Freiflächen im Wesentlichen zunächst nur auf versiegelten und Konversionsflächen sowie auf Seitenrandstreifen entlang von Autobahnen und Schienenwegen zu. Um weitere, bisher ungenutzte energiewirtschaftliche Potenziale für den notwendigen Ausbau der Solarenergie zu erschließen, nutzt die Landesregierung die im EEG enthaltene Öffnungsklausel für die Flächenkulisse bei Ausschreibungen. 

Dabei wird mit Rücksicht auf Landwirtschaft und Naturschutz umsichtig vorgegangen, folgende Regelungen sind in der Verordnung vorgesehen: 

  • Die Flächenkulisse wird nur für Grün-, nicht für Ackerland geöffnet.
  • Die maximale Zuschlagsmenge ist pro Jahr auf 50 Megawatt begrenzt. Das entspricht beim konservativen Ansatz für die Flächennutzung von 2 Hektar je Megawatt etwa 100 Hektar Grünland in benachteiligten Gebieten in Rheinland-Pfalz. Die jährliche Flächeninanspruchnahme beträgt somit maximal rund 0,04 Prozent des gesamten Grünlandes.
  • Die Landesverordnung ist bis zum 31. Dezember 2021 befristet. 
  • Die agrarstrukturellen, energiewirtschaftlichen und naturschutzfachli-chen Auswirkungen werden jährlich überprüft. 

Aus juristischen Gründen sind innerhalb der Verordnung keine weitergehenden Vorgaben z.B. zum Naturschutz möglich. Deshalb werden Vollzugshinweise zur Verordnung erlassen. Die Vollzugshinweise (vgl. Nr. 3) konkretisieren den Abwägungsrahmen zur Beachtung landwirtschaftlicher und naturschutzfachlicher Belange bei den für Freiflächenanlagen verpflichtend durchzuführenden Bebauungsplanverfahren.

2. Weshalb öffnet die Rechtsverordnung nur für Grün-, aber nicht für Ackerland die Flächenkulisse für eine erfolgreiche Teilnahme an Ausschreibungen für Solaranlagen?

Die Landesregierung geht beim sensiblen Thema „Flächenkonkurrenz zwischen Nahrungsmittel- und Stromerzeugung “ umsichtig vor. Mit der Landesverordnung werden nur die nicht zur Nahrungsmittelerzeugung notwendigen landwirtschaftlichen Flächen, konkret ertragsschwaches Grünland, für die Ausschreibungen um die EEG-Förderung freigeben.

Der Naturschutz, insbesondere der Schutz von artenreichem Grünland, ist dabei adäquat berücksichtigt, denn: 

  • PV-Anlagen sind, je nach Schutzkategorie,in naturschutzrechtlich geschützten Gebieten im Regelfall unzulässig bzw. ihre Zulässigkeit ist im konkreten Einzelfall zu prüfen (vgl. Nr. 10, 14)
  • Nach dem im Landesentwicklungsprogramm IV verankerten und damit als verbindlich zu beachtendem Grundsatz G166 sind PV-Anlagen insbesondere auch auf ertragsschwachen, artenarmen Grünlandflächen zu errichten.
  • Die zur Landesverordnung herausgegebenen Vollzugshinweise (vgl. Nr. 3) sind verwaltungsintern bindend und enthalten u.a. Regelungen zum Naturschutz sowie Ausschluss- und Prüfkriterien für artenreiches Grünland bzw. entsprechend schutzwürdige Biotope/ Schutzgebiete.
  • Ohne Bebauungsplan keine Ausschreibungsteilnahme. Außerdem ist im Bebauungsplanverfahren eine mit dem Naturschutz vereinbare Flächenauswahl unter Beteiligung von Naturschutzbehörden und Naturschutzverbänden sicher zu stellen (vgl. Nr. 11).

3. Was regeln oder bewirken die Vollzugshinweise?

Die Vollzugshinweise dienen als Richtschnur rund um die Themen Natur- und Umweltschutz sowie Land- und Forstwirtschaft in den für PV-Freiflächenanlagen verpflichtend durchzuführenden Bebauungsplanverfahren. Deshalb richten sich die Vollzugshinweise an die einschlägigen Fach- und die nachgeordneten Kommunalbehörden.
Das Ministerium als oberste behördliche Instanz erlässt die Hinweise, damit sind diese von den nachgeordneten Behörden verwaltungsintern verbindlich zu beachten.
Neben der Erläuterung der rechtlichen Zusammenhänge beinhalten die Vollzugshinweise in 10 Unterpunkten Vorgaben für die Bebauungsplanverfahren zur Beachtung naturschutzfachlicher sowie land- und forstwirtschaftlicher Interessen (vgl. Nr. 11, 17, 22).

4. Welche Rolle sollen/können Photovoltaik (PV)-Freiflächenanlagen im Energiemix in Rheinland-Pfalz spielen?

Laut Studie des Fraunhofer Instituts für Solare Energiesysteme vom November 2017 wird für einen kompletten Umstieg auf eine CO2-neutrale und nachhaltige Versorgung mit Erneuerbaren Energien in Deutschland eine installierte PV-Leistung von 150 bis 200 Gigawatt benötigt.
Aktuell sind in Deutschland lediglich 42 Gigawatt PV-Leistung installiert und seit 2010 ist der Zubau von PV-Anlagen stark rückläufig. Wurden 2010 noch 7.600 Megawatt zugebaut, so waren es 2016 nur noch 1.500 Megawatt (-80%).
Um das bundesweite PV-Ausbauziel erreichen zu können sind auch die leistungsstärkeren und gegenüber Dachanlagen kostengünstigeren Freiflächenanlagen als ein wichtiger Baustein der Energiewende notwendig. Dies gilt vor allem für Rheinland-Pfalz, denn strukturbedingt ist es hierzulande schwieriger, geeignete PV-Standorte zu finden. Die Landesverordnung kann hierzu einen Beitrag leisten und soll den PV-Ausbau unterstützen.
Der Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND) fordert in seinem „Fahrplan zur Energiewende in Rheinland-Pfalz“ vom Januar 2018 für das Jahr 2030 einen Anteil von 8 Milliarden Kilowattstunden für die Photovoltaik im Land. Dies entspräche mit etwa 9.000 Megawatt einer Vervierfachung der installierten PV-Leistung in Rheinland-Pfalz.

5. In welcher Höhe sollen PV-Freiflächenanlagen zur installierten Leistung an Erneuerbaren Energien in Rheinland-Pfalz beitragen?

Auf Grundlage der Landesverordnung kann die Bundesnetzagentur bei Ausschreibungen um die Förderung aus der EEG-Umlage auch Geboten für PV-Anlagen auf Grünland in Rheinland-Pfalz einen Zuschlag erteilen. Die maximale Zuschlagsmenge ist auf 50 Megawatt jährlich begrenzt.

6. Worin liegen die Vorteile von PV-Anlagen auf Freiflächen?

Der Bau und der Betrieb einer PV-Freiflächenanlage sind im Regelfall deutlich günstiger als der Bau einer PV-Dachanlage. Außerdem können leistungsstarke Anlagen bis zu 10 Megawatt errichtet werden.

7. Welche Wertschöpfung ergibt sich für den landwirtschaftlichen Betrieb aus PV-Freiflächenanlagen?

Pauschal ist dies nicht zu bewerten. Wirtschaftliche Potenziale für landwirtschaftliche Betriebe liegen in der Verpachtung und Pflege der Grünlandfläche sowie in der Bereitstellung und Pflege von Kompensationsflächen und -maßnahmen. Tritt der landwirtschaftliche Betrieb selbst als Investor auf, kann er auch direkt von den Erträgen der Stromproduktion profitieren.

8. Welche bundesgesetzlichen Vorgaben und Fördermöglichkeiten gibt es für PV-Anlagen?

Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) 2017 gibt vor, dass PV-Anlagen über 750 Kilowatt installierter Leistung zum Erhalt einer Förderung erfolgreich an einer Ausschreibung teilnehmen müssen. Grundsätzlich ermöglicht das EEG 2017 den Bau geförderter PV-Anlagen auf folgenden Freiflächen:

  • Versiegelte Flächen und Konversionsflächen
  • Flächen entlang von Bundesautobahnen oder Schienenwegen (bis zu maximal 110 Meter Entfernung vom Fahrbahnrand)
  • Flächen, die im Eigentum des Bundes oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben stehen
  • Flächen in Industrie- und Gewerbegebieten und
  • Flächen, für die ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt worden ist.

Diese Flächenkulisse können die Bundesländer gemäß dem EEG 2017 auf Grundlage einer Rechtsverordnung um Acker- und Grünlandflächen in sogenannten benachteiligten Gebieten erweitern.

9. Warum ist eine Verordnung zur Öffnung landwirtschaftlicher Flächen für Ausschreibungen um die EEG-Förderung von PV-Anlagen in Rheinland-Pfalz notwendig?

In den Ausschreibungsrunden im Jahr 2017 erhielt kein einziges PV-Projekt in Rheinland-Pfalz einen Förderzuschlag. Im Jahr 2018 kamen rheinland-pfälzische PV-Projekte bei den Ausschreibungen nur in fünf Fällen entsprechend 4 Prozent aller Zuschläge zum Zuge. 

Mit der Verordnung soll die Gebietskulisse für den Bau von PV-Freiflächenanlagen erweitert und die Wettbewerbsbedingungen für PV-Projekte in Rheinland-Pfalz verbessert werden. Auf diese Weise trägt die Verordnung zum Erreichen der Landesklimaschutzziele und einer volkswirtschaftlich günstigen Energiewende bei.

10. Welche Freiflächen in Rheinland-Pfalz kommen für die EEG-Förderung von PV-Anlagen in Betracht und welche nicht?

Wie bereits unter Nr. 8 aufgelistet, kommen für förderfähige PV-Freiflächenanlagen folgende, in § 37 des EEG 2017 detailliert definierte Flächen in Betracht:

  • Versiegelte Flächen und Konversionsflächen
  • Flächen entlang von Bundesautobahnen oder Schienenwegen (bis zu maximal 110 m Entfernung vom Fahrbahnrand)
  • Flächen, die im Eigentum des Bundes oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben stehen
  • Flächen in Industrie- und Gewerbegebieten und
  • Flächen, für die ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt worden ist.
  • „Standortbedingt ertragsschwache“ Grünland-Flächen in benachteiligten Gebieten, für die von den Kommunen ein Bebauungsplan aufgestellt bzw. geändert wurde (Öffnung dieser Flächen per Landesverordnung). 

Nicht in Betracht kommen (auch weil regelmäßig naturschutz- und/ oder baurechtlich unzulässig)

  • Ackerland (Ausnahme entlang von Bundesautobahnen oder Schienenwegen)
  • Flächen in Naturschutzgebieten und Nationalparken (Förderung im EEG ausgeschlossen)
  • Kernzonen von Naturparken und Biosphärenreservaten
  • Naturdenkmale
  • gesetzlich geschützte Biotope, Landschaftsbestandteile 
  • Flächen mit Fortpflanzungs- und Ruhestätten streng geschützter Arten

11. Wie wird im Genehmigungs- und Bebauungsplanverfahren sichergestellt, dass natur- und umweltschutzfachliche sowie landwirtschaftliche Belange ausreichend berücksichtigt werden?

Unabhängig von der geplanten Verordnung ist die Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange Teil der Planungs- und Genehmigungsverfahren für PV-Freiflächenanlagen. Dadurch wird obligatorisch in jedem Verfahren sichergestellt, dass natur- und umweltschutzfachliche, landwirtschaftliche und kommunale Belange berücksichtigt werden.

12. Welche Regelungen in der Landesverordnung gewährleisten die Interessen der Landwirtschaft und des Umwelt-/ Naturschutzes?

Mit der Landesverordnung werden lediglich Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten im jährlichen Umfang von maximal 50 Megawatt installierter Leistung (entspricht maximal ca. 100 Hektar Flächeninanspruchnahme) als potenzielle Flächen freigegeben. Damit soll vermieden werden, dass der Preisdruck auf den Bodenmarkt (insbesondere Ackerland) aufgrund der Nachfrage nach Freiflächen für PV-Anlagen steigt. Den Belangen des Naturschutzes wird bereits durch gesetzliche Zulassungsbeschränkungen (vgl. Nr. 10) Rechnung getragen. 


Darüber hinaus sind die gesetzlichen Anforderungen des Natur- und Artenschutzes in den jeweiligen Planungs- und Genehmigungsverfahren zu prüfen (vgl. Nr. 11). Zusätzlich zur Verordnung werden Vollzugshinweise (vgl. Nr. 3) für die Planungs- und Genehmigungsbehörden herausgegeben, so dass die Belange der Landwirtschaft und des Umwelt-/ Naturschutzes im besonderen Maße berücksichtigt werden.

13. Haben Landwirtschafts- und Umweltverbände Einwendungsmöglichkeiten, welche Möglichkeiten von Bürgerbeteiligungen gibt es?

Zur Landesverordnung und den Vollzugshinweisen erfolgte eine umfassende Anhörung von Verbänden und Behörden. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden im Hinblick auf notwendige und mögliche Änderungen in der Verordnung und den Vollzugshinweisen geprüft. Im Ergebnis wurden die Verordnung als auch die Vollzugshinweise im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten überarbeitet.

Die Interessen der Verbände und der Bürgerinnen und Bürger werden vor allem im für die Errichtung einer PV-Freiflächenanlage vorgeschriebenen Bauplanungsverfahren berücksichtigt.

14. Ist eine Ausweisung von PV-Freiflächenanlagen in Naturschutzgebieten, Nationalparken oder Natura2000-Gebieten geplant?

Der Förderung von PV-Freiflächenanlagen in Nationalparken und Naturschutzgebieten ist schon durch das EEG 2017 ausgeschlossen. Ob PV-Freiflächenanlagen in einem Natura 2000-Gebiet geplant werden können, ist zu prüfen (§ 34 BNatSchG). Können die Errichtung und der Betrieb einer PV-Freiflächenanlage zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Natura 2000 Gebietes führen, sind sie unzulässig.

15. Welche Auswirkungen haben Photovoltaik-Anlagen auf die Landwirtschaft (konventionell/ ökologisch), zum Beispiel im Hinblick auf den Grünlandschutz oder im Hinblick auf die Flächenkonkurrenz?

In Hinblick auf den allgemeinen Grünlandschutz haben PV-Freiflächenanlagen i. d. R. keine negativen Auswirkungen, da selbst im Falle, dass PV-Anlagen auf Grünland errichtet werden, kein Umbruch stattfindet. 

PV-Freiflächenanlagen könnten bei einer ungesteuerten Bebauung zu Flächenkonkurrenzen führen, da Projektierer von PV-Freiflächenanlagen i. d. R. bereit sind, höhere Pachtpreise zu zahlen als landwirtschaftliche Betriebe. Aus diesem Grund wird von der Länderöffnungsklausel des EEG zu PV-Freiflächenanlagen nur auf 50 Megawatt bzw. maximal 100 Hektar jährlich begrenzt auf standortbedingt ertragsschwache Grünlandstandorte in benachteiligten Gebieten Gebrauch gemacht. Gepaart mit den Vollzugshinweisen ergibt sich damit eine zielgerichtete Lenkung der Anlagen auf „Vorzugsflächen“. Darüber hinaus wird über die notwendigen Bauplanungsverfahren eine kommunale Steuerung sichergestellt.

16. Wäre es sinnvoll und auch möglich, eine landwirtschaftliche Nutzung zusätzlich zur PV-Freiflächen-Nutzung vorzusehen?

Da über die geplante Verordnung lediglich standortbedingt ertragsschwache Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten für den Bau von PV-Freiflächenanlagen freigegeben werden sollen, kommt zum Beispiel eine Beweidung speziell mit Schafen oder die Mahd der Flächen als landwirtschaftliche Nutzung in Frage.

17. Der Ausbau von Freiflächen-PV wirkt sich auf das Landschaftsbild aus. Wie wird das bewertet?

Die Auswirkung von PV-Freiflächenanlagen auf das Landschaftsbild hängt von der Lage und Einsehbarkeit der zu bebauenden Fläche ab. 

Die Schutzzweckbestimmungen beispielsweise von Naturschutzgebieten werden dabei im Verfahren berücksichtigt. In den Kernzonen von Naturparken und Biosphärenreservaten sind PV-Freiflächenanlagen z. B. nicht zulässig. Analog zum „Windenergie Erlass“ wird in Vollzugshinweisen klargestellt, dass der Bau von PV-Freiflächenanlagen in entsprechenden Teilflächen von UNESCO-Weltergebieten und den landesweit bedeutsamen historischen Kulturlandschaften (z.B. Rhein-, Mosel- oder Nahetal) ausgeschlossen ist.

18. Gibt es auch in anderen Bundesländern eine entsprechende Verordnung und wenn ja, welche Regelungen gelten dort im Vergleich zu der in Rheinland-Pfalz geplanten Verordnung?

Ja, die Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg haben im März 2017 entsprechende Verordnungen mit den nachfolgend skizzierten Regelungen erlassen.

Bayern

  • 30 Zuschläge pro Jahr für PV-Freiflächenanlagen mit maximal 10 Megawatt (= maximal 300 Megawatt jährlicher Zubau)
  • Freigabe von Acker- und Grünland in benachteiligten Gebieten


Baden-Württemberg

  • 100 Megawatt  pro Jahr Zuschlagsgrenze für PV-Freiflächen-Anlagen
  • Freigabe von Acker- und Grünland in benachteiligten Gebieten
  • Rundschreiben vom 16.02.2018 mit Vollzugshinweisen, in denen auf Seite 12 u. a. auf die Einzelfallprüfung zur Vereinbarkeit von Solarparks mit den Vorgaben von Biosphärenreservaten und Natura 2000-Gebieten bzw. der möglichen Zulässigkeit von Solarparks in diesen Gebieten verwiesen wird.
19. Gibt es Möglichkeiten, Flächen unterhalb oder neben den PV-Anlagen landwirtschaftlich zu bewirtschaften?

Ja. Eine extensive Beweidung oder Mahd ist möglich.

20. Ist geplant - analog zum Windenergieerlass - Vorgaben zu entwickeln die klarstellen, wie in Planungs- und Genehmigungsverfahren mit Umwelt- und Naturschutzaspekten und landwirtschaftlichen Aspekten umzugehen ist?

Ja, parallel zur Verordnung werden Vollzugshinweise herausgegeben.

21. Gibt es im Rahmen von PV-Freiflächenanlagen Ausgleichsregelungen und wie sind diese ausgestaltet?

Für PV-Freiflächenanlagen bestehen keine speziellen Ausgleichsregelungen. Entsprechend dem Einzelfall muss im Bauleitplanverfahren nach § 1a Baugesetzbuch durch die zuständigen Planungs- und Genehmigungsbehörden festgestellt werden, wie unvermeidbare Beeinträchtigungen durch geeignete, standortspezifische Ausgleichsmaßnahmen kompensiert werden können.
In den parallel zur Verordnung herausgegebenen Vollzugshinweisen (vgl. Nr. 3) werden die Planungs- und Genehmigungsbehörden dazu angehalten, Vermeidungs- und Ausgleichsmaßnahmen flächenschonend und prioritär auf der Fläche der PV-Anlage oder in Form von produktionsintegrierten Kompensationsmaßnahmen im Sinne von § 7 Landesnaturschutzgesetz vorzusehen.

22. Sollen die Genehmigungen für PV-Freiflächenanlagen an bestimmte Auflagen geknüpft werden wie z.B. den Verzicht auf den Einsatz von Herbiziden?

Ja, die Vollzugshinweise (vgl. Nr. 3) zur Landesverordnung enthalten u.a. folgende Bepflanzungs- und Bewirtschaftungsauflagen:

  • Standortangepasste Umpflanzung der Anlage mit zertifizierten Gehölzen als Sichtschutz 
  • Ausschluss des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln zur Pflege der Fläche
  • Begrenzung der Flächenversiegelung auf maximal 2 Prozent der Gesamtfläche der Anlage
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